O potrzebie, możliwościach i przeszkodach ujednolicenia orzecznictwa o niepełnosprawności fizycznej i psychicznej osób w polskim ustawodawstwie

I. WPROWADZENIE

1. Stan prawny dotyczący orzecznictwa o niepełnosprawności fizycznej i psychicznej osób jest wyjątkowo złożony i społecznie nie w pełni korzystny. Orzekanie o niepełnosprawności oparte jest na różnych źródłach prawa, odmiennych zasadach, przesłankach, trybach postępowania oraz zróżnicowanej strukturze organizacyjnej. Obowiązujące ustawodawstwo dopuszcza orzekanie o niepełnosprawności przez kilka podmiotów, tj. przez zespół orzekający, lekarza orzecznika Zakładu Ubezpiecze społecznych lub lekarza publicznego.

2. Orzecznictwo o niepełnosprawności jest zróżnicowane pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Kryteriami podmiotowego zróżnicowania są w odniesieniu do osoby poddanej orzekaniu o niepełnosprawności przede wszystkim: wiek życia (inne jest dla osób do 16 roku życia a inne dla osób powyżej tego roku), rodzaj działalności zawodowej (inne jest dla pracowników a inne dla rolników, osób pozostających w stosunku służbowym, a jeszcze inne dla pełniących inne role społeczne), Kryteriami przedmiotowego zróżnicowania są zwłaszcza: cele dla których orzeka się o niepełnosprawności (inne są dla potrzeb rentowych a inne dla potrzeb poza rentowych); stan biologiczny lub psychiczny, rodzaje ogranicze aktywności, m.in. zdolności do pracy, zdolności do samodzielnej egzystencji itd.,

3. Przykładem wielości aktów normatywnych, w których występują wyżej wymienione zróżnicowania mogą być następujące akty ustawowe: ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpiecze społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887; ze zm.); ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; ze zm.); ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Pastwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Pastwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1995 r. Nr 4, poz. 17; ze zm.); ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87); ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 1994 r. Nr . 10, poz. 36; ze zm.); ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. z 1998 r. Nr 7, poz. 25; ze zm.); ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776; ze zm.).

4. Podjęcie czynności w celu ujednolicenia orzekania o niepełnosprawności osób nie jest czymś nowym. Tendencje ujednolicenia istniały bowiem od dawna i były wypowiadane przez przedstawicieli nauki i praktyków. Jednak jak dotąd nie zostały urzeczywistnione. Mając tego świadomość można m.in. wykorzystać przemyślenia dokonane w tym przedmiocie w przeszłości.

5. Podjęcie czynności w celu doprowadzenia do ujednolicenia orzekania może przyczynić się również do usunięcia niekorzystnych dotychczasowych rozwiąza dotyczących nie tylko podmiotów uprawnionych do orzekania o niepełnosprawności lecz także m.in. przesłanek i kryteriów orzekania oraz skutków w nabywaniu określonych uprawnie. Trudno np. zaaprobować rozwiązania w których postanawia się o całkowitej niezdolności do zatrudnienia przy jednoczesnej dopuszczalności zatrudnienia takiej osoby z takim orzeczeniem lub postanowieniem o zdolności do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i zakładach aktywności przy jednoczesnym dopuszczeniu osoby z takim orzeczeniem do pracy na wolnym rynku pracy itd. Nadal w jednym systemie prawnym mamy zaliczenie osób do określonych stopni niepełnosprawności (pozostający w stosunku pracy) oraz grup inwalidzkich (pozostający w stosunku służbowym).

6. Wprowadzenie ujednolicenia orzekania o niepełnosprawności wymagać będzie zmian zwłaszcza dotychczasowego ustawodawstwa, tj. zarówno zmian w ustawach, jak i aktach podustawowych.

7. Rozważania na temat ujednolicenia orzekania powinny mieć przede wszystkim charakter prospektywny a nie retrospektywny. Bardziej użyteczne dziś jest zastanawiania się nad tym jak być powinno a nie jak jest lub było. Zbyteczne jest mnożenie argumentów, przytaczanie przykładów uzasadniających potrzebę ujednolicenia. Lepiej zając się problemem dotyczącym możliwości ujednolicenia orzekania i sposobu doprowadzenia do niego.

8. Przedmiotem czerwcowej (2002 r.) debaty nad ujednoliceniem orzekania o niepełnosprawności proponuje się uczynić wyłącznie problemy dotyczące potrzeb i możliwości zmian organizacyjnych oraz kategoryzacji orzekania (przesłanki, kryteria, stopnie). Debatę tę należy traktować jako wstępną przed planowaną na jesie 2002 r. lub wiosnę 2003 r. debatę poświęconą reformie polskiego systemu orzekania o niepełnosprawności.

II. PROBLEMY DO DYSKUSJI

1. Jednym z podstawowych problemów - wymagających rozważenia - dotyczących orzekania o niepełnosprawności fizycznej i psychicznej osób jest czy należy zachować dotychczasowe rozwiązania prawne w tym zakresie, czy też należy dokonać ich zmian. Jeżeli to drugie, to czy owe zmiany mają sprowadzać się do niewielkich, w formie nowelizowania przepisów, czy do radykalnych, polegających m.in. na odstąpieniu od wielu dotychczasowych rozwiąza, wprowadzając nowe, w tym zwłaszcza nowe unormowania prawne ujednolicające orzekanie o niepełnosprawności.

2. W problematyce dotyczącej ujednolicenia orzecznictwa o niepełnosprawności odpowiedzi wymagają zwłaszcza następujące pytania:

1/ czy zachodzi potrzeba ujednolicenia tego rodzaju orzecznictwa?,

2/ czy jest w ogóle możliwe ujednolicenia orzecznictwa?,

3/ czy należy wprowadzić ujednolicenie orzecznictwa obecnie, czy też odwlec prace nad nim w czasie, np. do czasu przyjęcia Polski do Unii Europejskiej?,

4/ jakie przyjąć zasady ujednolicenia orzekania dotyczące organizacji, trybu postępowania i kryteriów orzekania?

2. W przypadku uznania poglądu dotyczącego potrzeby ujednolicenia orzekania o niepełnosprawności za słuszny należałoby w poszukiwaniu nowych rozwiąza przyjąć zwłaszcza następujące założenia dotyczące orzekania:

• ujednolicenie orzekania powinno przede wszystkim służyć wszystkim obywatelom,
• powinno być dostępne dla nich tak pod względem przestrzennym, jak i ekonomicznym,
• w rozwiązaniach o orzekaniu winniśmy kierować się przede wszystkim dobrem osób ubiegających się o uznanie ich za niepełnosprawnych jak i tych, którzy zostaną zakwalifikowani do tego rodzaju grupy,
• winno odbywać się tylko zespołowo, przy czym w skład zespołu powinni wchodzić specjaliści w zakresie rodzaju niepełnosprawności będącej przedmiotem orzekania,
• jego unormowanie powinno być klarowne, spójne i niesprzeczne, a ponadto
• zgodne ze standardami międzynarodowymi w tym zakresie.

III. POTRZEBA

1. Za potrzebą ujednolicenia orzekania o niepełnosprawności fizycznej lub psychicznej osób przemawia wiele racji. Można ja rozpatrywać z różnych punktów widzenia, przykładowo:

1/ z punktu widzenia osób zainteresowanych orzeczeniem o niepełnosprawności: niezbędne jest istnienie klarownych rozwiąza prawnych w tym zakresie i funkcjonowanie jednego organu kompetentnego do wydania decyzji w jego sprawie,

2/ z punktu widzenia osb posiadających orzeczenie o niepełnosprawności: ujednolicenie pozwoli tym osobom uniknąć wielu kłopotów, w tym wielokrotnego stawania przed różnymi organami orzekającymi w zależności od rodzaju uprawnie o ktre się ubiegają,

3/ z punktu widzenia kosztów społecznych i ekonomicznych: ujednolicenie pozwoli zaoszczędzić wiele energii i pieniędzy związanych z orzekaniem o niepełnosprawności. Obecnie, funkcjonowanie wielu zróżnicowanych organów orzekających oraz wielokrotność podejmowania decyzji w odniesieniu do tej samej osoby, w zależności od uprawnie, o ktre się ubiega pociąga za sobą znaczne koszty społeczne i finansowe, które przy ujednoliceniu można znacznie zredukować,

4/ z punktu widzenia fachowości orzekania: ujednolicenie służyć będzie do zwiększenia rzetelnego, fachowego orzekania o niepełnosprawności poprzez wprowadzenie do organu orzekającego specjalistów w zależności od rodzaju niepełnosprawności osoby ubiegającej się o orzeczenie,

5/ z punktu widzenia obiektywizmu w orzekaniu: ujednolicenie może doprowadzić do zachowania większego obiektywizmu w orzekaniu o niepełnosprawności, dzięki m.in. uniezależnieniu organizacyjnemu organu orzekającego od organów i instytucji uprawnionych do przyznawania osobom niepełnosprawnym określonych świadczeń .

6/ z punktu widzenia dotychczasowych niedostatków, tj. nierzetelności, przewlekłości postępowania itd.

2. W uzasadnieniu potrzeby ujednolicenia orzekania o niepełnosprawności istotne znaczenie mają również krytyczne oceny obecnego stanu rzeczy, wyrażane m.in. przez osoby niepełnosprawne lub osoby ubiegające się o tego rodzaju orzeczenie kierowane m.in. do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Stowarzyszenia Przyjaciół Integracji.

IV. MOŻLIWOŚCI

1. Istnieją możliwości ujednolicenia sfery organizacyjnej dotyczącej orzekania o niepełnosprawności fizycznej i psychicznej poprzez utworzenie jednego rodzaju organu orzekającego niezależnego i profesjonalnego. Zrealizowaniu postulowanych zmian mogą służyć m.in. dotychczasowe doświadczenia w orzekaniu o niepełnosprawności oraz dysponowanie fachowcami.

2. Niepełnosprawność, podobnie jak poprzednio inwalidztwo, jest swoistym konstruktem prawnym, którego cechy są zależne od woli ustawodawcy. Uwzględnienie w nim elementu biologicznego (naruszenie sprawności organizmu) i ekonomicznego (niezdolność do wykonywania zatrudnienie) oparte zostało na konsensusie, który może - na podstawie zmieniającej się zwłaszcza rzeczywistości społecznej i gospodarczej - ulec mniejszej lub większej modyfikacji.

3. Przykładem potrzeb i możliwości dokonywania zmian w uznaniu danej osoby za niepełnosprawną, w tym w orzekaniu o niepełnosprawności, mogą być zmiany w ustawodawstwie z lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku polegające m.in. na odejściu od inwalidztwa, od grup inwalidzkich, wprowadzeniu stopni niepełnosprawności, nowego pod względem organizacyjnym orzekania o niepełnosprawności dla celów rentowych (lekarz orzecznik) i pozarentowych (zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności).

V. PRZESZKODY

Przeszkodami do doprowadzenia do ujednolicenia orzekania o niepełnosprawności mogą być zasadniczo przekonania, przeświadczenia oponentów i przywiązanie do dotychczasowego stanu w tym zakresie.

VI. PROPOZYCJE

I. Propozycja zmian w rodzajach (stopniach) niepełnosprawności

W celu uwzględnienia interesu osób niepełnosprawnych i nie utrudniania wielu z nich możliwości zatrudnienia także na wolnym rynku pracy należałoby wprowadzić modyfikacje w ustalaniu stopni (kategorii lub grup) niepełnosprawności. Jedna z propozycji jest następująca:

• Ograniczona zdolność do zatrudnienia
• Ograniczona zdolność do zatrudnienia i wymóg pomocy innych osób do zaspokojenia określonych potrzeb życiowych¹
• Niezdolność do pracy 
• Niezdolność do pracy i wymóg pomocy innych osób do zaspokojenia określonych potrzeb życiowych²
• Wymóg pomocy innych osób nie wiązałby się wyłącznie ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

II. Propozycje zmian dotyczące trwałości stanu zdrowia i sprawności będące przesłanką orzeczenia o niepełnosprawności -

• Uznanie danej osoby za niepełnosprawną uwarunkowane byłoby wyłącznie trwałą niezdolnością do wykonywania jakiejkolwiek działalności zawodowej. Proponuje się odejście od orzekania o sezonowości niepełnosprawności (okresowej niepełnosprawności).
• Trwała niepełnosprawność - trwała niezdolność do wykonywania jakiejkolwiek działalności - orzekanie stwierdzające trwałe zaliczenie do określonego stopnia niepełnosprawności

III. Propozycje zmian organizacyjnych

Wersja I

• W miejsce lekarza orzecznika wprowadzić Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności - Zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności przy Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych
• Pozostawić zespół orzekania przy powiatowym centrum pomocy rodzinie - Powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności

Wersja II

Wyłączyć orzekanie o niepełnosprawności z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i przekazać zadania i kompetencje lekarza orzecznika zespołowi ds. orzekania o niepełnosprawności działającego przy powiatowym centrum pomocy rodzinie - Zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności przy powiatowym centrum pomocy rodzinie

Wersja III

Wyłączyć orzekanie o niepełnosprawności z zakładu Ubezpieczeń Społecznych i powiatowego centrum pomocy rodzinie i utworzyć nowy, odrębny zespół ds. orzekania, który orzekałby dla celów rentowych i poza rentowych - Zespół do spraw orzekania

Usytuowanie takiego organu może uwzględniać podział administracyjny kraju lub być od niego niezależny. Dopiero po wybraniu danego wariantu sensowne byłoby zastanawianie się nad rozwiązaniami dotyczącymi organów odwoławczych. Wiele racji przemawia za wariantem III.

VII. WNIOSKI I UWAGI KOŃCOWE

Występują przesłanki mogące uzasadniać dokonanie radykalnych zmian w orzekaniu o niepełnosprawności fizycznej i psychicznej osób. Docelowo należy doprowadzić do reformy polskiego systemu orzekania o niepełnosprawności. Jednymi z warunków jego reformowania jest wybranie odpowiedniego kierunku rozwiązań prawnych i organizacyjnych.

W celu podjęcia czynności ujednolicenia orzekania nieraz należy wyjść poza niesprzyjające przekonania i negatywne emocjonalne nastawienia. Wyniki dyskusji na temat ujednolicenia orzekania mogą służyć ewentualnemu podjęciu prac legislacyjnych oraz przedsięwzięć organizacyjnych.

¹ Samoobsługi, poruszania się, komunikacji i komunikowania się

² Samoobsługi, poruszania się, komunikacji i komunikowania się