Pozorowane partnerstwo

Współpraca samorządów z organizacjami zajmującymi się osobami z niepełnosprawnością jest lepsza niż 10 lat temu. Stało się to za sprawą Ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przyjętej w 2003 roku. O prawdziwym partnerstwie trudno jednak dziś jeszcze mówić.

Organizacje pozarządowe pytane o przykłady słabej współpracy z samorządem, najczęściej wskazują na brak wpływu na decyzje podejmowane przez samorząd i fikcyjne konsultacje społeczne. Obowiązek konsultowania z nimi uchwał i aktów prawnych, które dotyczą spraw, jakimi one statutowo się zajmują, narzuca na samorządy Art. 5 ust. 5 Ustawy o działalności pożytku publicznego. Natomiast Art. 5a ust.1 zobowiązuje je do uchwalania rocznego programu współpracy z takimi organizacjami. Współpraca to nie przejaw dobrej woli władz lokalnych, lecz ich obowiązek.

Jeśli samorząd nie prowadzi takich konsultacji lub nie uchwala rocznego planu współpracy z organizacjami osób niepełnosprawnych, mogą one zaskarżyć ten fakt do sądu administracyjnego. Ale dla samorządów głównym partnerem do rozmów są Powiatowe Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz Rady ds. Osób Niepełnosprawnych. Nie wszędzie one jednak powstały, zwłaszcza te drugie. A mają opiniować projekty uchwał, programów i aktów prawa miejscowego pod kątem ich skutków dla osób niepełnosprawnych oraz działań i strategii wyznaczanych przez powiat – na rzecz tych osób. Rady mogą działać na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 25 marca 2003 roku oraz przepisów ustawy o rehabilitacji (Art. 44b). Niestety, jak pokazuje praktyka, „opiniowanie” i „konsultowanie” – jeśli w ogóle się odbywa – bardzo często jest pozorowane.

Rozmowy kontrolowane

Przykładem fikcyjnych konsultacji może być to, co nie tak dawno zdarzyło się w Warszawie w związku z planami dostosowania II linii metra do potrzeb osób z niepełnosprawnością. Przedstawiciele Rady Społecznej ds. Osób Niepełnosprawnych otrzymali do zaopiniowania z Wydziału ds. Osób Niepełnosprawnych projekt dostosowania II linii metra. Na zapoznanie się z nim i przesłanie uwag mieli tylko jeden dzień, bo już następnego zaplanowano procedurę przetargową.

Fot.: Alessandro Paiva/www.rgbstock.com

Wśród osób, które miały opiniować projekt, był Paweł Wdówik, kierownik Biura ds. Osób Niepełnosprawnych na Uniwersytecie Warszawskim, osoba niewidoma, doskonale znająca temat dostępności transportu dla osób niewidomych i słabowidzących.

Paweł Wdówik odmówił jednak udziału w konsultacjach i powiadomił o tym wiceprezydenta Włodzimierza Paszyńskiego, wysyłając list, w którym skrytykował takie traktowanie Rady.
– Postanowiłem, że nie będę opiniował przesłanej dokumentacji, bo takie konsultacje to fikcja i nie mają żadnego wpływu na to, czy metro będzie bezpieczne dla osób niepełnosprawnych – mówił Paweł Wdówik. – Nie można tak ważnych rzeczy konsultować w tak szybkim tempie, to absurd.

Gdy sytuację opisały lokalne media, ratusz winę zrzucił na Zakład Transportu Miejskiego (ZTM) – który odpowiadał za przygotowanie projektu i przeprowadzenie konsultacji – tłumacząc się, że projekt od ZTM otrzymał ledwie kilka dni wcześniej. Przerzucanie winy to częsta praktyka wśród jednostek i urzędów samorządowych. Zdarzyło się to także w Warszawie przed rozpoczęciem Euro 2012, kiedy remontowano najważniejsze wtedy przejście podziemne w stolicy – bezpośrednio przy Stadionie Narodowym. Okazało się, że kibice poruszający się na wózkach nie wydostaną się z przystanku tramwajowego, ponieważ w przejściu podziemnym nie przewidziano wind. Winą obarczały się nawzajem ratusz, ZTM i wydział dróg. Powstał bubel kompromitujący stolicę przed najważniejszym w Polsce europejskim turniejem sportowym, ale winnego nie ustalono.

Pozorowane konsultacje społeczne to największy „grzech” współpracy samorządów z organizacjami pozarządowymi, co potwierdzają badania i diagnozy przygotowane w ciągu ostatnich kilku lat (m.in. raport z 2011 roku Badania efektywności konsultacji społecznych). W praktyce „konsultacje” najczęściej kończą się na przekazaniu organizacjom do akceptacji już przygotowanych przez samorządy projektów. Na zapoznanie się z nimi i przekazanie swoich uwag Rady ds. Osób Niepełnosprawnych otrzymują zwykle dzień lub dwa. Następuje wtedy wielkie poruszenie i pośpiech z wysyłaniem kopii projektu do kompetentnych osób, nocne analizowanie dokumentu oraz spisywanie do rana uwag z uzasadnieniem.

Fot.: www.sxc.hu

Paweł Wdówik we wspomnianym liście do wiceprezydenta Warszawy pokreślił, że Rada potrzebuje minimum dwóch tygodni, aby jej specjaliści mogli zapoznać się ze wszystkimi propozycjami w projekcie i do nich się ustosunkować. Niestety, cały wysiłek i pośpiech, jakie organizacje wkładają w swoje działania, zwykle niczego nie zmieniają, ponieważ ich uwagi nie są uwzględniane. Na modyfikację projektu, który „już powinien wejść w życie”, władze samorządowe nie mają czasu.

Teoria i rzeczywistość

Nie brak opinii, że określenie w ustawie: „konsultacje społeczne” jest mylące. Sugeruje ono bowiem wspólne tworzenie przez samorząd – wraz z III sektorem – najlepszych rozwiązań dla mieszkańców. Tymczasem chodzi wyłącznie o umożliwienie mu podzielenia się swoimi uwagami. Władze publiczne nie muszą uwzględniać opinii organizacji – nie są dla nich wiążące wyniki prowadzonych konsultacji społecznych, jakkolwiek uwagi te byłyby merytoryczne i uzasadnione. Sukcesem jest samo to, że ich opinie w ogóle są rozpatrywane, zanim projekt zostanie poddany pod głosowanie przez radnych powiatu.

Eksperci Polskiego Instytutu Demokracji Lokalnej w przewodniku "Jak prowadzić konsultacje społeczne w samorządach" zalecają organizacjom pozarządowym, aby domagały się dwóch rzeczy: zagwarantowania, że będą otrzymywać do konsultacji projekty uchwał kilka tygodni wcześniej oraz że ich opinie będą rozpatrzone jeszcze przed przyjęciem projektów.

Specjaliści nie mają wątpliwości, że „konsultacje społeczne” to obecnie najczęściej pozorowane działania, a przekazywanie organizacjom projektów do „konsultacji” ma jedynie służyć spełnieniu formalnego wymogu. Być może sytuację tę zmieni Kodeks konsultacji społecznych (PDF), jaki powstał w 2012 roku w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji.

– Choć wiemy, jak powinny wyglądać konsultacje społeczne, to w praktyce ich nie ma – mówi Maria Król, prezes Stowarzyszenia Pomocy Dzieciom Niepełnosprawnym „Krok za Krokiem” z Zamościa. – A ustalać powinniśmy razem i razem dyskutować, co jest konieczne, ponieważ wspólnie realizujemy politykę w naszej miejscowości dla tej grupy mieszkańców.

Kodeks konsultacji społecznych pokazuje, jak takie konsultacje powinny wyglądać, aby nie były fikcją. Muszą zaczynać się na początku, czyli wtedy, gdy pojawia się pomysł na rozwiązanie problemu. A jest tak, że miasto wymyśla rozwiązanie i zamieszcza swój projekt na kilka dni na stronie internetowej. Tymczasem konsultacje to powinno być dyskutowanie o założeniach, celach i najlepszych rozwiązaniach.

Działając razem

Raport "Badanie efektywności konsultacji społecznych" pokazuje, że wiele instytucji samorządowych i centralnych nie ma formalnych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi. Są traktowane instrumentalne. Urzędy nigdy nie rozpoczynają konsultacji w fazie przygotowań założeń do projektów.

Notorycznie też nie udzielają ich uczestnikom informacji zwrotnych, a gdy przekazują wyniki konsultacji, to bez uzasadnienia, dlaczego odrzucono ich uwagi. Krytykowaną praktyką jest podporządkowywanie sobie Społecznych Rad (zwłaszcza Rad Działalności Pożytku Publicznego), poprzez dobieranie osób najbardziej podległych. Reprezentantami pozarządowymi w Radzie są „swoi ludzie”, nierzadko pracownicy gminnych urzędów, którzy prowadzą także jakieś małe stowarzyszenia.

Zdarza się to jednak częściej w mniejszych miastach i miejscowościach. Dla organizacji działających na rzecz osób z niepełnosprawnością najlepszym rozwiązaniem jest wspólne wystąpienie do starosty o powołanie Rady ds. Osób Niepełnosprawnych. Celem takiej Rady nie może być jednak „walka o swoje” z miejscowymi władzami.

Aby współpraca przynosiła owoce, Rada powinna wystrzegać się dzielenia na „my i oni”, przyjmowania postawy roszczeniowej i że „my wiemy lepiej, co potrzeba osobom niepełnosprawnym”. Takie podejście nie należy, niestety, do rzadkości. Ponadto kłótnie o to, która organizacja powinna być preferowana (w otrzymaniu największych środków), też nie sprzyja współpracy. A to Rady najczęściej opiniują podział środków gminy na zadania związane z osobami z niepełnosprawnością.

Paweł Ejzenberg, radny miasta Olsztyna i osoba niewidoma, uważa, że współpraca w radzie ma kluczowe znaczenie. Działa on w Komisji kultury promocji i turystyki, Komisji zdrowia, opieki społecznej i rodziny oraz w Komisji gospodarki komunalnej, ochrony środowiska i rozwoju miasta. Jest również członkiem Miejskiej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych.
– W Radzie wszyscy zdają sobie sprawę, że tylko działając razem, można coś osiągnąć – mówi Paweł Ejzenberg. – Jeżeli się wewnętrznie podzielimy, to skazujemy się na przegraną.

Programy o współpracy bywają ogólne, wynikają z wyższych przepisów, które muszą być uchwalane, dlatego tak ważne są rozmowy, wyjaśnianie potrzeb i problemów osób niepełnosprawnych i przypominanie na co dzień, jak ważna jest współpraca z organizacjami. U nas wszystkie projekty uchwał miasta, które w jakikolwiek sposób dotyczą osób niepełnosprawnych, są przez Radę opiniowane. Ona opiniuje też podział środków z programów PFRON na zadania dla osób niepełnosprawnych i nasze wskazania są przez miasto uwzględniane.

Być jak Gdynia

Przykładem bardzo dobrej współpracy samorządu z organizacjami działającymi na rzecz osób niepełnosprawnych jest Gdynia. Główna w tym zasługa prezydenta miasta Wojciecha Szczurka, który - gdy obejmował urząd (w 1998 roku) - postawił sobie za cel uczynienie miasta przyjaznym dla osób z niepełnosprawnością i podjęcie współpracy z organizacjami pozarządowymi w realizowaniu polityki miasta na rzecz wszystkich mieszkańców. Gdynia była za to wielokrotnie nagradzana, m.in. w unijnym konkursie „Access City Award” i wyróżniona w konkursie Integracji „Polska bez Barier”.

Gdynia to w Polsce samotny lider projektowania uniwersalnego, nagrodzona m.in. w unijnym konkursie „Access City Award”, fot.: Michał Zacharzewski/ www.rgbstock.com

W realizacji celów Prezydenta Szczurka zasadniczą rolę odegrało powołanie w 1999 roku Pełnomocnika Prezydenta Gdyni ds. Osób Niepełnosprawnych i powierzenie tego stanowiska Beacie Wachowiak-Zwarze – osobie z wizją, wiedzą, ogromną determinacją, a przez swoją niepełnosprawność doskonale znającą środowisko i problemy, z jakimi borykają się osoby z niepełnosprawnością. Dzięki tej współpracy Gdynia przyjęła kilka nowatorskich i bezprecedensowych w skali kraju projektów, które wyznaczyły standardy, także we współpracy z organizacjami działającymi na ich rzecz. Szczególnie trzeba podkreślić przyjęcie w 2002 roku przez Radę Miasta dokumentu „Agenda 22 – Wytyczne w zakresie planowania polityki na rzecz osób niepełnosprawnych i społeczności lokalnej”.

Dostosowane gdyńskie molo to – jak wiele obiektów w mieście – dowód na dobrą współpracę samorządu z organizacjami działającymi na rzecz wszystkich mieszkańców. Na zdjęciu: Beata Wachowiak-Zwara, pełnomocnik prezydenta miasta Gdyni ds. osób niepełnosprawnych, fot.: Tomek Kamiński

– To nie jest tak, że są złe władze i dobre organizacje pozarządowe, albo złe organizacje i dobre władze, które lepiej wiedzą, czego potrzeba osobom niepełnosprawnym – mówi wiceprezydent Gdyni Michał Guć. – Po każdej stronie są niemądrzy ludzie i niemądre decyzje i po każdej stronie jest kilka rzeczy do poprawienia. Samorząd musi zrozumieć, że przygotowując jakieś rozwiązania dla osób niepełnosprawnych i dzieląc środki dla tej grupy, powinien to ustalać z organizacjami i wypracować konsensus.

Od właściwej strony

Zdaniem wiceprezydenta, samorządy mogą nie wykazywać chęci współpracy z tymi organizacjami osób niepełnosprawnych, które cechuje pewien ekstremizm i myślenie tylko o własnej grupie, a nie o wszystkich mieszkańcach, a także kierowanie wyłącznie żądań pod adresem rządzących. W samorządach nie brakuje urzędników, którzy wciąż nie rozumieją, jak ważna jest współpraca z organizacjami pozarządowymi, ale jest też wielu działaczy organizacji, którzy nie starają się spojrzeć na wszystkie sprawy i zadania społeczne realizowane przez samorząd. Tym bardziej że nie przybywa środków, tylko zadań.

– Jeśli chcemy współpracować, to po obu stronach musimy zacząć mówić o dobrych stronach partnera, inaczej zerwiemy nić połączenia i nie zbudujemy platformy współpracy – dodaje Michał Guć.

Społeczna Rada ds. Osób Niepełnosprawnych w Gdyni nie musi dziś opiniować dokumentacji inwestycyjnych miasta pod kątem ich dostępności dla osób z niepełnosprawnością. Władze miasta przyjęły bowiem uchwałą standardy projektowania uniwersalnego, które opisują rozwiązania dostępności budynków i przestrzeni miejskiej, uwzględniające potrzeby wszystkich mieszkańców, w tym o różnych niepełnosprawnościach. Opracował je dr Marek Wysocki z Wydziału Architektury Politechniki Gdańskiej (w konsultacji z osobami i organizacjami osób niepełnosprawnych). Na ich tle polskie Prawo budowlane – ze swym dostrzeganiem potrzeb obywateli z różnymi ograniczeniami fizycznymi i sensorycznymi – wygląda ubogo.

Każdy architekt i inwestor, przygotowując dla Gdyni projekt miejskiej inwestycji, oprócz stosowania przepisów Prawa budowlanego i odpowiednich rozporządzeń, musi uwzględnić te standardy. Nie ma odstępstw. Gdynia dołączyła tym samym do europejskich miast realizujących ideę projektowania uniwersalnego. W Polsce pozostaje pod tym względem samotnym liderem. Także w innej kwestii. To jedyny samorząd, który przyjął program identyfikowania w sposób planowy barier architektonicznych w przestrzeni publicznej miasta – z podziałem na dzielnice oraz usuwania tych barier (program „Gdynia dla wszystkich”). Bariery zapisywane są w specjalnym raporcie i nanoszone na mapę, z których to dokumentów przy planowaniu remontów i inwestycji korzystać muszą gdyńskie jednostki samorządowe (Zarząd Dróg i Zieleni, Wydział Inwestycji i Administracja Budynków Komunalnych). Organizacje osób niepełnosprawnych nie tracą więc czasu na „walkę” z miastem o niedostosowaną przestrzeń publiczną, jak w innych miastach.

Przed dwoma laty sprawdzono w ten sposób dzielnicę Grabówek, w tym zostaną sprawdzone Leszczynki i Chylonia, ale ten mechanizm działa też już w innych dzielnicach. W Śródmieściu modernizowano niedawno aleję deptakową i Wydział Dróg i Zieleni skonsultował projekt z osobami niepełnosprawnymi.

Jak partnerzy, nie rywale

Maria Król, działająca w III sektorze w Zamościu, nie ukrywa zazdrości o to, jak w Gdyni samorząd współpracuje z organizacjami osób z niepełnosprawnością.
– To przykład dla samorządów jak powinno wyglądać partnerstwo, gdzie wspólnie ustala się wiele rzeczy, a na końcu zleca zadania – mówi Maria Król.
– W wielu samorządach obie strony stają po przeciwnych stronach jak rywale, nie rozumieją, czym jest dobro wspólne. A ono zawsze jest wspólne. Dla organizacji często oznacza ono: „kasa dla mnie”, a dla samorządów dobrem jest to, co robi „nasza władza”. Dobro wspólne musi być wynegocjowane, powstawać nie na zasadzie, że „ja wiem lepiej”, ale właśnie wynegocjowane. Bo miasto, w którym żyjemy, to powiększone gospodarstwo domowe, wspólne gospodarstwo.

Maria Król uważa jednak, że organizacje działające na rzecz osób z niepełnosprawnością muszą też zrozumieć, że samorząd nie zobaczy w nich poważnych partnerów, jeśli będą tylko zainteresowane organizowaniem festiwali, pikników, zawodów, wystaw i wycieczek dla podopiecznych. Problemów do rozwiązania jest bowiem bardzo wiele. Choćby to, że większość dzieci niepełnosprawnych nie ma dostępu do przedszkoli, więc pozbawione są szansy uczenia się z pełnosprawnymi rówieśnikami. W takie sprawy muszą się angażować organizacje. Najlepiej zawierając koalicje i tworząc partnerstwa, aby mieć silniejszy głos.

– Partnerom, którzy chcą organizować tylko wystawy i wycieczki, miasto nie zleci ważnych zadań. Żądamy wiele od samorządów, ale od siebie musimy także wiele wymagać – podkreśla Maria Król.