Wolą płacić milionowe kary

Liczby nie napawają optymizmem. W Polsce spośród 2,5 ml osób niepełnosprawnych będących w wieku produkcyjnym pracuje około 500 tys. Na szarym końcu pod tym względem jest sektor publiczny, który zatrudnia zaledwie 17 proc. spośród nich.

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wie, że od lat nie przybywa osób niepełnosprawnych aktywnych zawodowo. Ogłaszany co roku 16-procentowy współczynnik ich zatrudnienia brzmi już jak mantra. Zaklętej „szesnastki" nie zdołały zmienić kolejne nowelizacje Ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Zmiany sprawiły jedynie przesunięcie pracujących niepełnosprawnych z rynku chronionego na otwarty. I to jest prawdopodobnie najbardziej widoczny sukces ostatnich kilku lat. Zakłady pracy chronionej straciły bowiem monopolistyczną pozycję na rynku zatrudnienia tych osób.

Tendencję tę zauważono w ubiegłym roku, kiedy okazało się, że już więcej niż połowa (52,5 proc.) pracujących osób niepełnosprawnych zatrudniona jest na otwartym rynku. Ten mały sukces ginie jednak przy utrzymującym się od lat zastoju dotyczącym zatrudnienia tej grupy społecznej. Również w sektorze publicznym.

Potrzebne dobre przykłady

Gdy pomimo zmian przepisów przedsiębiorcy wciąż nic okazywali większego zainteresowania przyjmowaniem do pracy osób niepełnosprawnych, przypomniano sobie o instytucjach publicznych. Głośno zaczęto pytać, dlaczego urzędy nie zatrudniają osób niepełnosprawnych? I dlaczego państwo zrzuca odpowiedzialność za sytuację tej grupy ludzi na rynku pracy na pracodawców prywatnych?

- Przedsiębiorcy otwartego rynku są oczywiście ważni, aby zatrudnienie osób niepełnosprawnych wzrastało - mówi poseł PO Sławomir Piechota. -Ale dobry przykład powinny dawać instytucje administracji publicznej, urzędy gminy, starostwa powiatowe i urzędy marszałkowskie, a nawet telewizja publiczna.

Zdj. Rafał Gniadzik, niesłyszący technik daktyloskopii.
Pracuje w policji od 3 lat./Fot. Piotr Stanisławski

Pierwszą instytucją, która postanowiła zmienić ten obraz, była policja. Niektórzy nie kryli zaskoczenia i nie wyobrażali sobie, aby w takiej instytucji mogły pracować osoby niepełnosprawne. Inicjatywa policji opierała się jednak na prostej kalkulacji: zatrudnieni niepełnosprawni zajmą miejsca policjantów pracujących przy biurkach i komputerach, a ci zostaną przesunięci do zadań operacyjnych i patroli ulicznych.

Policja szybko zwróciła się z tym pomysłem do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i po rozmowach w 1996 roku podpisała z PFRON porozumienie, na mocy którego zatrudniła 913 osób. Warunki określały, że policja zobowiązuje się zatrudniać osoby niepełnosprawne przez trzy lata, a PFRON zrefunduje ich wynagrodzenie za 18 miesięcy oraz koszty wyposażenia miejsca pracy. Wszyscy byli zadowoleni, a porozumienie okrzyknięto sukcesem.

Entuzjazm nieco osłabł, gdy skończył się trzyletni gwarantowany okres zatrudnienia. Okazało się bowiem, że policja zwolniła prawie połowę niepełnosprawnych pracowników. Przedstawiciele policji kwestię zwolnień komentowali inaczej: z częścią pracowników po prostu nie przedłużono umów. Środowisko osób niepełnosprawnych było oburzone.

W policję wymierzono działa z najcięższymi zarzutami. Wśród nich taki, że wcale nie chodziło o zatrudnienie osób niepełnosprawnych, lecz o otrzymanie pieniędzy na wyposażenie nowych stanowisk pracy. A suma była niemała - nawet 15 tys. na stanowisko dla jednego pracownika. Kiedy więc policja te osoby zwolniła, pozostał jej sprzęt.

- W naszym przekonaniu ponad 50 proc. osób pozostawianych w pracy po zakończeniu wymaganego umową okresu trzech lat to sukces - mówi Ludwik Mizera, dyrektor programowania w PFRON. - To także sukces osób niepełnosprawnych, bo potwierdziły swoją przydatność w strukturach policji. Porozumienie dawało tylko szansę zatrudnienia, natomiast każdy pracownik - czy jest niepełnosprawny, czy zdrowy - musi potwierdzać swoją przydatność w procesie pracy. Tu nie ma taryfy ulgowej i nie może jej być. Dla połowy niepełnosprawnych dalsze zatrudnienie w takiej instytucji okazało się możliwe. Kontynuowali pracę już bez finansowego wsparcia ze środków PFRON. Mimo że z pozostałymi nie przedłużono umowy, należy podtrzymać pozytywną opinię o całym przedsięwzięciu.

Zdj. Marek Pienczyn pracuje w Samodzielnym Referacie
ds. Osób Niepełnosprawnych, UM Gdynia./Fot. I. Mianowska

W Funduszu uznano wkrótce, że warto stworzyć specjalny program dający podobną szansę innym instytucjom publicznym. Program nazwano „Osoby niepełnosprawne w służbie publicznej" i wprowadzono go w 2003 roku. Ofertę skierowano do instytucji centralnych, jak również do samorządów powiatowych. Tu myślano szczególnie o Powiatowych Centrach Pomocy Rodzinie, gdzie wykształcone osoby niepełnosprawne mogłyby pracować np. na stanowiskach prawnika czy psychologa.

Niestety, oprócz policji, która znów, w ramach nowego programu, zatrudniła kolejne 770 osób, w powiatach w ciągu trzech lat zatrudnionych zostało najpierw 40 osób, rok później 23 osoby, a w 2005 roku tylko jedna.

W PFRON zdano sobie sprawę, że program należy zmienić i znieść nałożone wcześniej ograniczenia dotyczące stanowisk pracy. I tak się stało. Od 2006 roku osoby niepełnosprawne można już zatrudniać na każdym stanowisku, a z programu skorzystać mogą wszystkie instytucje sektora publicznego.

Zdj. Krzysztof mimo niepełnosprawności
pracuje w laboratorium kryminalistycznym.
/Fot. Piotr Stanisławski

Zniesienie ograniczeń natychmiast zwiększyło zainteresowanie programem instytucji samorządu terytorialnego. Skorzystały z niego biblioteki gminne, a nawet instytucje kultury, nieposiadające osobowości prawnej. W całym 2006 roku pracę w samorządach znalazło 414 osób.

Na policję znów spadły głosy krytyki, że po raz kolejny po trzech latach zwalnia część niepełnosprawnych pracowników.

- Powody nieprzedłużenia umowy z częścią tych pracowników mogą być różne - mówi Naczelnik Wydziału Prasowego, Podkomisarz Sławomir Weremiuk. - Rozczarowany pracą osoby niepełnosprawnej może być pracodawca, ale również pracownik może być rozczarowany warunkami finansowymi, trudnościami z dojazdem do pracy, innymi oczekiwaniami i powodami. Niemniej jednak uważamy, że osoby niepełnosprawne są bardzo dobrymi pracownikami.

Kolosy płacą kokosy

Zainteresowania programem PFRON nie wykazały, niestety, największe instytucje i urzędy państwowe. Przez chwilę wydawało się, że skorzystają z niego urzędy skarbowe, ostatecznie skończyło się na zainteresowaniu. „Skarbówka" chciała zatrudniać osoby niepełnosprawne okresowo, jako pracowników tymczasowych, w czasie kiedy jej urzędy mają nawał pracy. PFRON odrzucił taką możliwość, ponieważ celem programu jest stałe zatrudnienie osób niepełnosprawnych na normalnych zasadach i warunkach.

Pewne zainteresowanie programem wykazywała Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), która szukała pracowników do swoich jednostek organizacyjnych. Programem nie zainteresował się natomiast największy polski ubezpieczyciel: ZUS. Nie ma on ostatnio dobrych notowań. Od końca ubiegłego roku media co chwilę przypominają, że woli płacić co miesiąc prawie 2 ml zł kary, niż zatrudniać osoby niepełnosprawne.

Fot. Piotr Stanisławski

- ZUS przy zatrudnianiu pracowników nie patrzy na ich stan fizyczny, ale przede wszystkim na kompetencje - odpowiada rzecznik ZUS, Przemysław Przybylski. - Niski procent zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynika głównie z braku odpowiednio wykwalifikowanych osób w tej grupie.

Na brak zgłoszeń osób niepełnosprawnych z odpowiednimi kwalifikacjami narzeka większość urzędów publicznych. Jednak Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych udało się znaleźć takie osoby. Fundusz dwukrotnie przekroczył wymagany przepisami wskaźnik. „Jeśli się chce zatrudnić te osoby i ich się szuka, to się znajdzie" - odpowiadają w PFRON.

Wszystkie urzędy administracji publicznej płacą rocznie 200 ml zł kary za to, że nie zatrudniają osób niepełnosprawnych. Poczta Polska w tym roku zapłaci aż 4,8 min zł. Nie lepiej jest w ministerstwach. Ponad pół miliona złotych płaci Ministerstwo Finansów, które znalazło dla osób niepełnosprawnych tylko kilka etatów na ponad 2,2 tys., którymi dysponuje.

Średnio wszyscy pracodawcy sektora publicznego i prywatnego osiągają
wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych na poziomic 1,6 proc. To ponadtrzykrotnie mniej niż wymaga prawo. Gdy uwzględni się, że wśród osób z orzeczoną niepełnosprawnością nie ma wielu chętnych do pracy, że nie mają kwalifikacji i wykształcenia, a część nie jest zdolna do zatrudnienia ze względu na stan zdrowia, to wynik może nie wydawać się zły.

Nie wygląda on jednak tak dobrze, gdy porównamy polską średnią do średniej w krajach unijnych, gdzie pracujących niepełnosprawnych jest ponaddwukrotnie więcej.

Ucieczka od odpowiedzialności

Brak zainteresowania instytucji publicznych zatrudnianiem osób niepełnosprawnych ma również związek z płaconymi karami. Skoro z góry planowane są w ich budżetach „wpłaty na PFRON" i nieprzerwanie otrzymują na to środki z budżetu państwa, to w tych instytucjach nie ma motywacji, aby szukać niepełnosprawnych pracowników albo myśleć o zaoszczędzeniu wydawanych środków.

- Tak naprawdę dla instytucji państwowych i ich jednostek administracyjnych płacenie kary na PFRON w rzeczywistości nie jest żadną karą - stwierdza Andrzej Modrzejewski, prowadzący od niedawna w Poznaniu własną działalność gospodarczą. - Przedsiębiorca prywatny płacący karę z własnego przychodu będzie się zastanawiał i kalkulował co mu się bardziej opłaca. A w Ministerstwie Sportu czy innym urzędzie administracji państwowej kary płaci się lekką ręką, bo nie z własnej kieszeni. Płacenie idzie jak w popularnym powiedzeniu: „łatwo przyszło, łatwo poszło".

Trochę inaczej jest w instytucjach samorządowych, które oprócz dotacji i subwencji z budżetu mają też własne przychody. Są więc bardziej zainteresowane oszczędnym gospodarowaniem środkami.

Sektor publiczny ma jednak swoje zastrzeżenia do systemu wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Głównie dotyczą one tego, że system nie traktuje wszystkich pracodawców jednakowo. Powód? System Obsługi Dofinansowań (tzw. SOD), a więc główna pomoc PFRON, dotyczy wyłącznie pracodawców komercyjnych. Dzięki niemu otrzymują w każdym miesiącu dofinansowanie do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych. SOD pomija pracodawców publicznych. Takie są przepisy.

Prywatny przedsiębiorca zatrudniający np. osoby z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (jeśli spełnia wskaźnik zatrudnienia) otrzyma na każdego takiego pracownika dofinansowanie w wysokości 70 proc. najniższego wynagrodzenia. I to tak długo, jak długo będzie ich zatrudniał. Ponadto PFRON sfinansuje również ich składki na ZUS.

A co ma pracodawca w instytucji publicznej? Z tego systemu - nic. Może jedynie skorzystać z programu „Niepełnosprawni w służbie publicznej" i tylko przez trzy lata otrzymywać z PFRON co drugi miesiąc dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika. Po tym okresie musi przejąć pełne finansowanie zatrudnienia niepełnosprawnych pracowników, łącznie z ich składkami na ZUS.

- Wprowadzeniu SOD towarzyszyło założenie, że pracownik niepełnosprawny przynosi mniejsze korzyści pracodawcy niż pracownik sprawny - mówi Eugeniusz Wilczyński z PFRON. - System rekompensuje podwyższone koszty, jakie generuje osoba niepełnosprawna, np. w związku z niższą wydajnością. Dofinansowanie do wynagrodzeń jest częścią tej rekompensaty. Jednak zasada ta nie odnosi się już do osób niepełnosprawnych zatrudnionych w instytucjach publicznych. Tutaj pracownik niepełnosprawny traktowany jest przez pracodawcę na równi ze wszystkimi, tak jakby był osobą w pełni sprawną i nie miał niższej wydajności.

System SOD daje zatem uprzywilejowaną pozycję pracodawcom komercyjnym. Biuro Pełnomocnika Rządu jakiś czas temu ustosunkowało się do pytania, dlaczego pozostali pracodawcy nie mogą korzystać z SOD. Prawnicy Biura wyjaśnili, że przepisy zabraniają dwukrotnego finansowania zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze środków publicznych. A takimi są środki budżetowe, z których pokrywane są wynagrodzenia w instytucjach publicznych, programy PFRON oraz środki Systemu Obsługi Dofinansowań.

Od chwili powstania SOD żaden pracodawca prywatny, który z niego korzysta, nie może już powiedzieć, że dopłaca do zatrudnionej osoby niepełnosprawnej. W zasadzie nie powinien tego także mówić pracodawca instytucji administracji państwowej, bo choć nie ma dopłat SOD i tak sto procent pensji na osobę niepełnosprawną otrzymuje z budżetu państwa.

Niemniej jednak cały system inaczej traktuje pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. Pracodawcy sektora publicznego mogą mieć poczucie, że pracodawców prywatnych przepisy traktują lepiej. Oferta programu SOD nie jest bowiem ograniczona czasem, a pomoc programu „Niepełnosprawni w służbie publicznej" trwa jedynie 18 miesięcy. Stąd wniosek, że w systemie wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych stosuje się nierówne preferencje.

Kampania nieetyczna

Różnica w podejściu do pracodawców instytucji publicznych oraz komercyjnych widoczna jest również w kampaniach medialnych, zachęcających do zatrudniania osób niepełnosprawnych. Kampanie te prowadzone tak przez PFRON, jak i organizacje pozarządowe nakierowane są na pracodawców otwartego rynku. Choć spoty telewizyjne i zdjęcia billboardowe nie mówią tego wprost, to poprzez przytaczane historie sugerują jednak zatrudnienie u pracodawców prywatnych.

Trudno byłoby doszukać się w nich dowodów na to, że chodzi o pracę osób niepełnosprawnych w urzędzie administracji państwowej, wojewódzkiej, samorządowej czy na innym publicznym stanowisku.

PFRON byłby nawet skłonny przygotować kampanię nastawioną wyłącznie na pracodawców publicznych, ponieważ w tym sektorze zatrudnienie osób niepełnosprawnych jest najniższe. Coraz częściej także podnoszone są argumenty, że na instytucjach publicznych ciąży największa odpowiedzialność w tej sprawie i to one powinny dawać przykład.

Zdj. W PFRON pracownicy niepełnosprawni stanowią
12% załogi./Fot. Piotr Stanisławski

Dlaczego więc PFRON takiej kampanii nie zrobi? Chodzi prawdopodobnie o ocenę moralną takiego działania. Oznaczałoby to, ni mniej ni więcej, że instytucja publiczna przypomina innym instytucjom publicznym (w tym swoim mocodawcom), aby wypełniały swoje prawne... i moralne obowiązki i zatrudniały osoby niepełnosprawne.

Działanie takie zostałoby zapewne odebrane nie tylko jako niestosowne, ale także jako krytyka najwyższych władz. Kampania pośrednio potwierdzałaby, że władzy brak sumienia i poczucia odpowiedzialności, a inne instytucje odebrałyby ją jako działanie przeciwko nim. Jeśli takiej kampanii nie wypada zrobić Funduszowi (a ma do tego moralne prawo, ponieważ zatrudnia o wiele więcej osób niepełnosprawnych, niż wymaga prawo), dlaczego nie przygotują jej organizacje osób niepełnosprawnych?

W świadomości wielu przedstawicieli administracji państwowej i samorządowej PFRON wciąż kojarzy się z instytucją, która odpowiada za wszystkie problemy osób niepełnosprawnych. Do dziś na różnych posiedzeniach komisji sejmowych można usłyszeć zarzuty posłów, że Fundusz nic robi nic, aby usunąć bariery w budynkach publicznych, w tym w Sejmie, „gdzie jest aż trzech posłów na wózkach".

Fundusz tego nie robi, gdyż powołano go do czego innego. Obarczanie PFRON wszelką winą jest nieporozumieniem. Czym innym są pretensje do polskiego rządu, który mając wszelkie narzędzia prawne nie jest w stanie wymóc na urzędach administracji państwowej i samorządowej, aby spełniły 5-procentowy wymóg zatrudniania osób niepełnosprawnych.

- W Wielkiej Brytanii premier Tony Blair jednym aktem prawnym nakazał we wszystkich urzędach rządowych zatrudnić osoby niepełnosprawne do odpowiedniego poziomu procentowego - mówi pragnący zachować anonimowość pracownik Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. - natychmiast to zrobiono. U nas nikt w rządzie nie potrafi zmusić instytucji, aby przestrzegały tego prawa. Nie potrafią, bo im na tym nie zależy.

- To premier powinien wymusić na podległych mu instytucjach, aby w ciągu roku zatrudniły przewidzianą przez prawo liczbę osób niepełnosprawnych - dodaje poseł PO Sławomir Piechota.

Program „Osoby niepełnosprawne w służbie publicznej" nie rozwiąże problemów z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych w instytucjach publicznych. Dotychczasowa liczba osób niepełnosprawnych zatrudnionych od 2003 roku w ramach tego programu (1248 osób) wyraźnie wskazuje, że nie wpłynął on specjalnie na poprawę sytuacji w sektorze. Podobnie można powiedzieć o SOD, który nie powiększa grona pracodawców chętnych zatrudniać osoby niepełnosprawne.

Przyczyny tej sytuacji nie leżą jednak w samych programach. Tkwią głęboko w umysłach ludzi, począwszy od decydentów, urzędników, pracodawców, a skończywszy na samych osobach niepełnosprawnych. Na tych pierwszych ciąży jednak największa odpowiedzialność, bo wprowadzone przepisy na razie niewiele zmieniły.

Jakie jest prawo?

Zgodnie z prawem każdy pracodawca sektora publicznego zatrudniający co najmniej 25 osób powinien zatrudnić 5 proc. osób niepełnosprawnych. Za każdą niezatrudnioną osobę niepełnosprawną wpłaca miesięcznie do PFRON opłatę (swego rodzaju mandat) w wysokości 1050 zł.

ZUS łącznie zatrudnia ok. 49 tys. osób, z czego niepełnosprawnych jest tylko ok. 900 pracowników, czyli mniej niż 2 proc. Kary płaci także Kancelaria Prezydenta RP (miesięcznie 14 tys. zł), która na 300 pracowników nie zatrudnia ani jednej osoby niepełnosprawnej. Ani jednego niepełnosprawnego nie zatrudniają też Ministerstwo Obrony Narodowej i Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Pozostałe resorty mają u siebie znikomy procent takich osób. Kary płacą niemal wszyscy: urzędy wojewódzkie, marszałkowskie, gminy, spółki Skarbu Państwa i ministerstwa. Praktycznie żaden z urzędów państwowych nie realizuje tego prawa. Jedyną wyróżniającą się pod tym względem instytucją jest PFRON, w którym 12 proc. pracowników to osoby niepełnosprawne. Na pochwałę zasługują również dwa urzędy wojewódzkie: podkarpacki i lubuski, w których po 4 proc. pracowników to osoby niepełnosprawne.

Kto może uczestniczyć w programie?

W programie „Osoby niepełnosprawne w służbie publicznej" uczestniczyć mogą organy i instytucje wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej, prowadzące działania o zasięgu ogólnopolskim na rzecz ogółu obywateli, a także jednostki samorządu terytorialnego: urzędy gminy, jednostki pomocnicze gminy oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe, starostwa powiatowe, powiatowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, urzędy marszałkowskie, wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Warunkiem uczestnictwa w programie jest nieposiadanie zobowiązań wobec PFRON, zaległości w obowiązkowych wpłatach na PFRON i zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i urzędu skarbowego.

W ramach programu udzielana jest pomoc na wyposażenie jednego nowego stanowiska pracy w kwocie do 15 tys. zł, finansowanie szkolenia dla przyjmowanych osób - maksymalnie 1250 zł na osobę, oraz refundacja co drugi miesiąc przez trzy lata wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne w wysokości 2,5-krotności najniższego wynagrodzenia.

Instytucje zainteresowane zatrudnieniem osób niepełnosprawnych w ramach programu powinny złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu w oddziale PFRON.
Więcej na: www.pfron.org.pl lub pod nr. tel. infolinii: 0 800 533 335.

Wsparcie, które wyklucza

Dopiero od niedawna otwarcie mówi się, że polski system rentowy i zabezpieczenia socjalnego najskuteczniej powstrzymuje osoby niepełnosprawne przed podjęciem pracy. Gdy osoba otrzymująca rentę socjalną podejmie pracę i przekroczy pewien próg - a jest on nisko ustawiony - to jej rentę się zawiesza (przy rentach z tytułu niezdolności do pracy limit jest mniejszy).

Osoby niepełnosprawne nie bez racji mówią, że „za 300 zł pracować im się nie opłaca". Tym, którzy odpowiadają, że praca da im inne korzyści - pozwoli wyjść z domu i nawiązać kontakty z ludźmi - zadają pytanie, czy oni, będąc na ich miejscu, pracowaliby za 800 zł miesięcznie, skoro mieliby 500 zł renty?

Niechęć do poszukiwania pracy dodatkowo wzmacnia u nich strach, że ZUS tylko czeka na to, by podjęli pracę, aby zaraz odebrać im rentę. ZUS nie jest postrzegany jako instytucja, której zależy na aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych, ale na uzyskiwaniu większych oszczędności.

- Z badań, jakie robiliśmy w Polsce, wynika że osoby niepełnosprawne są zniechęcone, bo jest mnóstwo barier środowiskowych i mentalnych oraz pogmatwany system odpowiedzialności - mówi Annie Rice z Międzynarodowego Biura Pracy. - W Europie celem strategicznym jest wprowadzanie osób niepełnosprawnych na rynek pracy. Osoby te zostały złapane w spiralę wykluczenia społecznego i to rząd musi znaleźć sposób, by je z niej wyrwać. Priorytetem musi stać się polityka wspierania ich w podejmowaniu pracy. Ma ona ich do tego zachęcać, a nie zniechęcać.