Prezes ZUS: zmienia się filozofia orzekania

„Staramy się odejść od diagnozowania ograniczeń i deficytów. Jak założyliśmy w pracach Zespołu, celem wyjściowym orzekania będzie wskazanie potencjału, możliwości, zdolności i umiejętności” – tłumaczy nam w wywiadzie prof. Gertruda Uścińska, prezes ZUS, która przewodniczy międzyresortowemu zespołowi mającemu zreformować system orzekania.

W lutym 2017 r. premier Beata Szydło powołała Międzyresortowy Zespół do spraw Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy. Zespół ma w ciągu roku przeanalizować obecny system orzekania i opracować propozycję nowego, ujednoliconego.

W jego skład weszli przedstawiciele ZUS, KRUS, a także resortów edukacji, obrony narodowej, rolnictwa i rozwoju wsi, finansów i rozwoju, sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i administracji, zdrowia oraz rodziny, pracy i polityki społecznej. W pracach zespołu biorą też udział przedstawiciele PFRON, Naczelnej Izby Lekarskiej, Polskiego Towarzystwa Orzecznictwa Lekarskiego, organizacji pozarządowych działających na rzecz osób z niepełnosprawnością, a także eksperci.

W prace Zespołu włączył się także nasz portal. W marcu poprosiliśmy Was o opinie w sprawie reformy systemu orzekania. W niewiele ponad dwa tygodnie drogą mailową oraz poprzez komentarze pod naszym apelem niemal sto osób przesłało uwagi i 250 konkretnych, wypunktowanych postulatów.

Postulaty te dostarczyliśmy członkom Zespołu. Poprosiliśmy też prof. Gertrudę Uścińską, jego przewodniczącą, o ustosunkowanie się do najczęściej powtarzających się opinii Czytelników portalu Niepelnosprawni.pl. Powstał w ten sposób obszerny wywiad, który prezentujemy poniżej.

Tomasz Przybyszewski: „Powinien istnieć jeden system orzekania” – to bardzo często powtarzający się postulat Czytelników naszego portalu. Czy z dotychczasowej analizy wielu systemów orzekania wynika, że są one możliwe do połączenia w jeden? Jak połączyć w ramach jednego systemu tak różne systemy, jak np. orzekanie dzieci i żołnierzy? Jakie są zalety połączenia systemów orzekania w jeden?

Prof. Gertruda Uścińska: W Polsce przez dziesiątki lat kształtowały się różne, autonomiczne względem siebie systemy orzekania. Różne instytucje ulokowane na różnych poziomach, w różnym trybie orzekają jedne o niepełnosprawności, inne o niezdolności do pracy lub służby, jeszcze inne o szczególnych potrzebach edukacyjnych dzieci i młodzieży. Całkowita odrębność tych systemów niesie ze sobą wiele mankamentów i uciążliwości dla osób potrzebujących orzeczeń dla różnych celów.

Na oczekiwanie zmian w orzecznictwie o niepełnosprawności i niezdolności do pracy wskazuje wiele źródeł informacji; w tym wyniki sondażu przeprowadzonego na portalu Niepelnosprawni.pl. Dostarczył on niezwykle cennych wskazań co do kierunków oczekiwanych przekształceń, a nawet konkretnych rozwiązań, uznawanych za pożądane, racjonalne i celowe. Jego wyniki są dziś ważnym wyznacznikiem i punktem odniesienia dla kierunków dyskusji o założeniach do regulacji prawnych, które mogłyby na nowo wyznaczyć zasady orzekania dla wspomnianych celów.

Prace nad takimi założeniami prowadzi Międzyresortowy Zespół ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy, powołany w tym celu przez Prezes Rady Ministrów. Docelowo ma on najpierw dokonać analizy funkcjonowania systemu orzekania o niezdolności do pracy w kontekście spójności i konieczności koordynacji działań lub możliwości ich zintegrowania, a następnie, na podstawie zaaprobowanych wcześniej założeń, opracować projekt stosownej ustawy. Pierwsze zadanie analityczne zostało już wykonane.

Prace Zespołu jeszcze trwają. Analizowane są różne warianty i ewentualne szeroko postrzegane skutki ich zastosowania. Przy udziale przedstawicieli resortów i instytucji związanych z poszczególnymi systemami orzekania, posiłkując się wiedzą ekspertów – w tym przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na rzecz osób niepełnosprawnych – pogłębiono rozpoznanie sytuacji. Zidentyfikowano obszary szczególne dla każdego z systemów. Obecnie trwają prace znacznie trudniejsze: nad określeniem obszarów wspólnych dla wszystkich aktualnie wyznaczonych celów orzekania, gdyż obszary te mogłyby być podstawą uspójnienia nowego systemu.

Można zastanawiać się, na ile – jeśli w ogóle – zasadna byłaby tu unifikacja organizacyjna, a na ile merytoryczna. Z uwagi na różne cele orzekania istotne wydaje się jednak zachowanie w opracowywanych rozstrzygnięciach także odrębności aktualnie prowadzonego orzecznictwa. O tym, na ile będzie on systemem zintegrowanym, a na ile poddany zostanie koordynacji – np. w zakresie zasad orzekania, procedur czy narzędzi stosowanych przez orzeczników – jeszcze nie zdecydowano.

Kolejne postulaty Czytelników portalu dotyczyły samej komisji orzeczniczej: „orzekać powinni lekarze-specjaliści w dziedzinach odpowiadających niepełnosprawności orzekanej osoby”, „lekarze ci powinni bazować na dokumentacji medycznej, a proces orzekania powinien być rzetelny”, „komisje lekarskie powinny być kilkuosobowe”. Wiemy, że w ramach Zespołu rozważane jest nieco inne rozwiązanie, tzn. jeden lekarz orzecznik, który jednak będzie zobowiązany do konsultacji ze specjalistami. Czy tak docelowo będzie to wyglądać?

Zdecydowanie nie można utrzymywać stanu, w którym – jak wskazują m.in. uczestnicy sondażu portalu Niepelnosprawni.pl – okulista, i wyłącznie on, orzeka o niepełnosprawności osoby z np. problemami natury ruchowej. Na pewno podstawą takiego orzeczenia powinna być jak najbardziej obiektywna, profesjonalna, pogłębiona ocena, w której wykorzystana zostanie wiedza specjalistów i dokumentacja medyczna. Do takiego rozwiązania w pracach Zespołu zmierzamy.

Z jednej strony wielość celów, jakim aktualnie służy lub może służyć orzecznictwo, z drugiej w zasadzie nieograniczona różnorodność schorzeń i problemów oraz powiązań między różnymi stanami fizycznymi i psychicznymi osób orzekanych powodują jednak, że nieracjonalne i niecelowe byłoby określanie stałego składu orzeczniczego nawet dla konkretnych schorzeń, bo jest ich zbyt wiele. Rozważa się m.in. elastyczną formułę składu orzeczniczego, w ramach którego orzecznik będzie miał możliwość pozyskania opinii różnych specjalistów, nie tylko lekarzy. Trwają prace nad określeniem zasad tej współpracy.

Co do organizacji samego procesu orzekania, to w chwili obecnej rozpatrywane są różne warianty. Staramy się w pracach Zespołu docenić sprawdzone już rozwiązania z poszczególnych systemów orzeczniczych. Ważne jest, aby eliminować uciążliwość obowiązujących procedur. Podstawowym założeniem jest optymalne ich uproszczenie i ograniczenie czasu jego trwania. Analizowane są możliwości wykorzystania rozwiązań opartych na nowych technologiach, na Internecie, ułatwiających kontakt między klientem i urzędem, a także między instytucjami, które mogłyby być włączone w procedurę orzeczniczą.

W procesie dążenia do usprawnienia procesu orzeczniczego przez wykorzystanie IT barierą okazały się ograniczone zasoby informacji, z jakich orzecznicy mogliby korzystać. I tak np. informatyzacja procedur w medycynie i dostęp do elektronicznej wersji dokumentacji medycznej pozostawia aktualnie wiele do życzenia. Należy też zmierzyć się z prawnymi ograniczeniami dostępu do danych osobowych i spełnienia niezbędnych w tym zakresie warunków. W pracach nad procedurami, jako Zespół, pamiętamy, że w większości przypadków orzekania mamy do czynienia z osobami o co najmniej nie najlepszej kondycji fizycznej czy psychicznej.

Do czego „nowe” orzeczenie będzie uprawniać?

Tu obowiązuje podstawowe założenie, że w całej procedurze zmian zachowany zostanie aktualny katalog świadczeń, określony w odpowiednich aktach prawnych jako rezultat posiadania orzeczenia. Przyjęto, że orzeczenia wydawane będą w określonym celu. Niezmienione pozostaną więc ryzyka stanowiące dziś przedmiot orzekania w poszczególnych systemach (niepełnosprawność, niezdolność do pracy lub służby).

Gdzie komisje będą zlokalizowane? Czy orzekanie „przejmie” ZUS, czy może zostanie ono w powiatach?

Prace w tym zakresie wciąż trwają. Nie można więc jeszcze odpowiedzieć na tak szczegółowe pytania. Można jednak wskazać, że – chociażby z uwagi na konieczność racjonalnego działania, w którego tle jest m.in. odpowiedzialność za dysponowanie znacznymi środkami publicznymi – konstrukcja organizacyjna projektowanego systemu orzekania powinna bazować na istniejącym potencjale różnych instytucji i dążyć do jego optymalnego wykorzystania.

Zdaniem Czytelników, „przy orzekaniu nie powinno się brać pod uwagę wykształcenia i doświadczenia, a jedynie stan zdrowia”. To postulat mocno kontrowersyjny, ale niepozbawiony pewnych racji. Jakie jest stanowisko Pani Profesor i Zespołu w tej sprawie?

Prace nad założeniami ustawowej regulacji nowego systemu orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy podporządkowane są od początku zupełnie innej, w stosunku do dziś praktykowanej, filozofii orzekania. Staramy się w niej odejść od diagnozowania ograniczeń i deficytów. Jak założyliśmy w pracach Zespołu, celem wyjściowym orzekania będzie wskazanie potencjału, możliwości, zdolności i umiejętności. Nazywamy to podejściem pozytywnym. Chcemy, aby w procesie orzekania można było wskazywać te obszary, w których orzekana osoba zachowuje zdolność do wypełniania funkcji, do aktywności czy uczestnictwa.

Zgodnie z takim podejściem, jeśli zdiagnozowane zostaną jakieś problemy, to naturalną konsekwencją orzeczenia będzie wskazanie rozwiązań wspierających, które powinny pozwolić na ograniczenie, a może nawet wyeliminowanie zidentyfikowanych deficytów. Ważnym obszarem tak pojmowanej oceny jest uwzględnienie również wpływu – wspierającego lub ograniczającego – tzw. czynników środowiskowych, otoczenia danej osoby. Taki tryb działania wynika z przyjęcia jako metodologii orzecznictwa Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF). Docelowo powinniśmy dzięki temu móc orzekać wszystkich – bez względu na ich wykształcenie i doświadczenie zawodowe – na przykład nie o niezdolności, a o zdolności do pracy.

„Proces orzekania powinien być możliwie najkrótszy” – piszą nasi Czytelnicy. Czy nie ma Pani Profesor obaw, że scalenie nie spowoduje czegoś wręcz odwrotnego? Czy istnieją dane, które mówią, ile osób z niepełnosprawnością orzeka się w skali np. miesiąca w ramach wszystkich obecnych systemów?

Określając założenia nowego systemu orzekania, przyjęto jako cel konieczność m.in. uproszczenia całego procesu. Oczekujemy, że wpłynie to pozytywnie na czas, jaki mijać będzie od złożenia wniosku do otrzymania orzeczenia. Członkowie Zespołu rozważają takie modele rozwiązań, które dają szanse na wyeliminowanie lub usprawnienie niektórych działań, pewnych etapów postępowania.

Jak wspomniałam, chcemy w tym celu określić zasady dostępu do informacji, aby orzecznicy mogli bazować także na danych zastanych. Oczywiście trzeba liczyć się z tym, że na etapie wdrażania nowych zasad pojawią się różne problemy. Jednak celem zmian jest takie skonstruowanie całego procesu orzeczniczego, aby był on optymalnie krótki i zapewniał rzetelną ocenę zdolności do funkcjonowania, aktywności i uczestnictwa, przeprowadzoną według jednolitych standardów i skoordynowanych zasad.

Co do danych liczbowych dotyczących orzeczeń o niepełnosprawności, to wydaje się, że najlepszym źródłem aktualnych informacji są instytucje, które prowadzą i nadzorują to orzecznictwo. Pamiętajmy jednak, że liczba orzeczeń to jednak tylko część ważnej tu informacji. Dane są zmienne w czasie. Mają na nie wpływ różne zjawiska (np. zarówno starzenie się populacji, jak i zmiany w prawie dotyczącym świadczeń związanych z niepełnosprawnością). Ważny jest też np. ich rozkład przestrzenny. Te zjawiska, jak i wiele innych, Zespół ma na uwadze budując schemat nowych rozwiązań organizacyjnych.

„Nowy system orzekania nie powinien dotyczyć orzeczeń już wydanych” – to bardzo często podnoszona przez Czytelników kwestia. Jakie są plany w tym zakresie? Czy już wydane orzeczenia będą ważne do końca ich terminów?

Jak wspomniałam, zmienia się filozofia orzekania. Orzekać mamy pozytywnie, o zdolnościach i możliwościach, a nie o ograniczeniach. Co do techniczno-organizacyjnych szczegółów procesu postępowania z wydanymi już orzeczeniami będzie można powiedzieć więcej za 2-3 miesiące, gdy Zespół sformułuje ostateczne stanowisko w tej sprawie.

Wielu Czytelników jest zdania, że „w przypadku części osób orzeczenia powinny być wydawane na stałe”. Czy jest planowane wydawanie orzeczeń na stałe, czy wszystkie będą terminowe?

Zdajemy sobie sprawę z przesłanek takiego postulatu i ograniczenia go do orzekania o niepełnosprawności; a głównie do orzeczeń dotyczących niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzekanie „na stałe” nie wydaje się jednak w pełni uzasadnione; zwłaszcza gdy – jak kilkakrotnie podkreślałam – zmieniamy filozofię całego procesu.

Należy pamiętać, że orzecznictwem objęte są również dzieci. Ich stan zdrowia i sprawności mogą ulegać nieprzewidywalnym zmianom. Można powoływać się także na rozwój nauki czy techniki, który będzie – potencjalnie – wpływał i na sprawność, i na możliwości funkcjonowania osób z ograniczoną sprawnością. To są istotne argumenty, często powtarzane w tej dyskusji. Jednak na etapie konstruowania zasad nowego systemu orzekania ważniejsze wydaje się, aby sam proces orzekania nie był uciążliwy i był zsynchronizowany z zasadami dostępu do świadczeń.

Często powtarzanym postulatem był także następujący: „należy wyodrębnić „grupę zero” dotyczącą osób całkowicie zależnych od innych”. Czy w ramach nowego systemu orzekania będzie uwzględniany stopień niesamodzielności? Jeśli tak, to w jaki sposób, na podstawie jakich narzędzi? Czy osoby najbardziej niesamodzielne otrzymają największe wsparcie?

Na to pytanie częściowo odpowiedź zawarta została powyżej. Planujemy, że oceniany będzie raczej stopień – zróżnicowany – samodzielności, w tym w zakresie funkcji organizmu, mający dziś podstawowe znaczenie dla oceny osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Narzędziem będzie konstrukcja (formularz) powiązana z celem orzekania, bazująca na ICF. Uwzględniona będzie dotychczasowa dokumentacja medyczna osoby orzekanej, ale też czynniki środowiskowe mające wpływ na funkcjonowanie tej osoby. Nowy system orzekania – co do zasady – nie zmieni katalogu świadczeń powiązanych z orzeczeniami.

Na koniec, jest jeszcze pewna, często podnoszona kwestia: „jednym z efektów nowego systemu powinna być likwidacja tzw. pułapki rentowej”. Specjaliści podkreślają często, że jest to jeden z hamulców aktywności zawodowej osób z niepełnosprawnością. Czy rzeczywiście jest możliwa zmiana podejścia do pracujących rencistów? Czy reforma systemu orzekania dotyka tego problemu?

Z moich powyższych wypowiedzi już wyłoniła się zasadnicza treść odpowiedzi na te pytania. Nowe podejście do procesu orzeczniczego z pewnością nie może zawierać rozwiązań hamujących aktywność zawodową osób orzekanych. Likwidacja „pułapki rentowej” wymaga jednak zmian w zasadach określających uprawnienia do świadczeń rentowych. Natomiast celem prac Międzyresortowego Zespołu ds. Orzecznictwa jest wypracowanie założeń do – co najmniej skoordynowanego – systemu orzeczniczego, uwzględniającego zarówno orzekanie o niepełnosprawności (czy raczej zakresie sprawności), jak i o zdolności do pracy. Świadczenia to kolejny etap; to skutek orzeczenia. Oczywiście konstrukcja nowego systemu orzekania nie może być oderwana od zasad przyznawania świadczeń, ale wprost nie będzie ingerować w szczegółowe zasady ich przysługiwania.